营销点评

文/袁辕（科特勒咨询集团项目经理）

        摘要：在珠江三角洲城市发展及经济高速增长的过程中，小城镇的迅速崛起起着不可忽视的重要作用。但随着建制镇数量的急剧增加和规模的扩大，上级政府对建制城镇城市发展的宏观协调与规划管理的机制已经无法从根本上适应变化了的城镇发展形势；同时，农村城镇化过程的加快与村镇规划管理相对滞后之间的矛盾越来越突出，村镇规划、建设和管理中存在的问题也越来越多。本文旨在保护地区经济发展活力的前提下，深入探索小城镇规划管理机制的创新途径，处理好短期的经济增长与促进长期的小城镇的可持续发展之间的关系。通过充分利用市场机制的力量，规范小城镇各个经济主体的城市建设行为，以最终达到改善当地人居环境，提高居民生活质量，保持地区整体竞争力的目标。

        1、研究背景及研究目的
        在珠江三角洲城市发展及经济高速增长的过程中，小城镇的迅速崛起起着不可忽视的重要作用。尤其突出地表现在珠江三角洲东岸的城市发展及经济增长过程中。以东莞为例，从1985年至2001年，东莞市全市工业产值构成中，村办工业所占比重不断上升，到2001年已占其全市工业产值的一半以上，而中央、省、市属企业所占比例不断下降，在经济增长中所起的作用日益减弱。
        小城镇的快速发展为珠江三角洲地区社会经济发展注入了勃勃生机。然而，与小城镇经济总量及城镇建设规模迅速扩大的同时，出现了产业空间布局混乱，城镇景观破碎以及小城镇各自为政，分工协作体系不完善的一系列的与其快速的经济发展不协调的新现象，为珠江三角洲地区的小城镇体系的协调发展及统一规划带来了新的课题：首先，随着建制镇数量的急剧增加和规模的扩大，上级政府对建制城镇城市发展的宏观协调与规划管理的机制已经无法从根本上适应变化了的城镇发展形势；其次，农村城镇化过程的加快与村镇规划管理相对滞后之间的矛盾越来越突出，村镇规划、建设和管理中存在的问题也越来越多。

        2、小城镇规划管理机制现状及特征分析
        ·我国宪法和组织法将包括城市规划管理权在内的管理城市建设事业的职权定位于县（市）级以上人民政府，而未定于乡（镇）级人民政府。依据现行法律、法规和规章的规定，除县城关镇以外的建制镇人民政府可以依法行使城市规划编制权。
        ·建制镇人民政府在建制镇规划区内不具备完整的城市规划用地管理权，可以做出调整用地的决定，核定用地位置和界限，提供规划设计条件的意见，但无权核发建设项目的选址意见书和建设用地规划许可证。
        ·建制镇人民政府在建制镇规划区内依法不具有完整的城市规划建设管理权，无权核发建设工程规划许可证和查处违法建设行为。

        3、珠三角小城镇管理机制存在的问题及其成因分析
        3.1 小城镇政府管理体制落后
        小城镇各级政府之间利益协调机制不健全。在珠江三角洲地区，各级政府之间实际上都存在着相当的利益冲突，下一级政府往往过分强调局部的地方经济利益。表现在城市建设上，主要反映在土地资源利用上的矛盾，各级的建设行为主体不服从规划国土管理部门的集中统一管理，从而直接导致城市开发和建设自成体系、自作主张和杂乱无章的局面。
        小城镇规划建设中短期行为大量存在。小城镇政府管理者频繁更换，每任管理者都追求政绩，搞达标工程，是造成小城镇建设中短期行为的一个主要体制原因。3.1.3小城镇政府公共财政能力偏弱
        小城镇政府公共财政能力偏弱。对城市建设的影响主要表现在：（1）在珠江三角洲，许多小城镇政府追求以地生财，追求土地的扩张，其主要原因是城镇发展中小城镇公共基础设施市场投资机制尚未形成，公共基础设施的建设及维护缺乏足够的资金来源，政府只能通过拍卖土地的方式来筹集资金，进行公共基础设施的建设与维护。（2）城镇基础设施主要分为有收益的和公益性的两类。即便是一部分经济发展水平较高的小城镇，财政收入的绝大部分也要上缴上级政府，留给小城镇自身财政的部分仅够维持人员开支，无力进行基础设施投入。
        3.1.4规划管理机构的经费得不到有效保障
        在原有的为社会所提供的有偿服务项目改为无偿服务项目后，规划管理机构的行政经费一部分由当地财政负担，但其他规划管理项目的经费，如各种规划编制修改等的经费一般采取按项目所需分别申请经费，由财政审批后下拔。一方面拉长了规划管理的工作周期，降低工作效率，另一方面，导致规划管理灵活性不足，影响了规划管理工作的有效展开。

        3.2 小城镇规划管理的规章制度不健全
        现有的规划法规对小城镇规划管理机构职能界定模糊，造成规划管理的混乱局面。形成了一部《规划法》在县(市)以下实施时被分成两大块，三家都在管理的混乱局面。（注：两大块，县（市）一块，建制镇一块。三家，县城市规划行政主管部门，县(市)建设行政主管部门，建制镇建设行政主管部门。）
“一书两证”制度在建制镇一级的实施条文过于繁琐，增大管理难度。对于建设项目选址，建设用地和建设工程的规划实施许可同一件事，在县(市)以下规划实施时涉及到三部法律法规（规划法、村庄集镇规划建设管理条例、建制镇规划建设管理办法），执法部门分成四家（县(市)建设行政主管部门、县(市)规划行政管理部门、建制镇建设行政主管部门、乡人民政府），执法范围分成四个区域（县城(市)规划区一块、建制镇规划区一块、集镇规划区一块、 村庄规划区一块），核发证件有五种（一书两证、一书一证），人为区分过于烦琐的规定，影响到法律法规精神实质的正确贯彻实施。 

        3.3 土地集体所有制与规划管理规范化的不协调
        小城镇规划管理的规范化与以村为单位的土地开发模式之间产生矛盾。其一，实践证明，村镇工业的快速发展成为珠江三角洲小城镇发展的活力的源泉，但这种依靠以村（行政村或自然村）为单元进行经济建设和土地开发的模式不可能实现现代化的城市面貌。其二，土地是不可再生的资源，目前这种以村为单位的土地开发模式，有其发展的必然性，在珠江三角洲小城镇经济发展的初期，也无疑取得了巨大的成功。但当小城镇的社会经济发展和城市建设已经进入了一个新的发展阶段后，如果仍然维持目前这种“八仙过海、各显神通”式的村级无序开发建设的机制，把营造良好的城市环境完全依赖于数百位“村长”个人的规划意识和法制意识，是很不现实的。这种状况不但已经造成并还将造成土地资源的极大浪费、土地资产的极大流失和自然生态环境的极大破坏。
        3.3.1  私宅的无序开发与建设成为小城镇规划管理的难点
        村民私宅的规划、建设和管理是村镇规划管理的核心问题。不严格制定和执行可行的村民私宅管理的相关政策，就不可能从根本上搞好村镇规划管理。据我们在调查过程中所了解的情况，珠江三角洲的小城镇普遍存在私宅超标准建设的现象，尤其是经济发达的小城镇。各村各镇的村民仍然习惯于自划一块地来建设单门独院的住宅－，一户多栋，用地面积严重超标，数量失控，布局不合理，环境受到破坏，建设用地规模不断扩大。目前，虽然规划国土部门不再批准私房建设，但事实上村民仍在不履行报建手续进行非法建设，形成了“一方不批、一方照建”的局面。

        3.4 违法建设屡禁不止，成为规划管理的顽症
        现有的规划管理体制为规划管理措施的具体实施造成了阻碍。在实际工作的开展牵涉到许多很现实的问题。乡镇建设行政主管部门是乡镇政府的职能部门，人、财、物都归镇政府管理，县建设行政主管部门与其只是业务指导关系，当某项建设在执行规划与执行镇领导意图发生矛盾时，牺牲的肯定是前者。就规划实施许可报县规划管理行政主管部门审核发证来说，其所管辖的区域面积较大，建制镇数量多，情况不一，主管部门很难对当地的情况有比较客观准确的判断。
        执法主体的不统一和执法过程及范围的条块分割，使对违法建设查处难度加大。执法主体的不统一和执法过程及范围的条块分割，使违法建设行为的查处难度很大。实际上规划行政主管部门只是在县城执法行使处罚权。乡镇违法建设的处罚权在县建设行政主管部门，具体负责操作实施乡镇规划的乡镇建设行政主管部门没有对违法建设的行政处罚权。由于县（市）规划行政主管部门人少面广，对违法建设一例查处不力，就会造成违法建设象瘟疫般相互传染而蔓延。加之有的违法审批的建设项目有乡镇的庇护，规划的权威和形象在县以下实施中大打折扣，使对违法建设的查处难度加大。
        人为干扰加大了执法的复杂性。违法建设是小城镇的顽症之一，查处难度大，主要来自于4个方面的干扰：权力的干扰，尤其是规划实施中的种种掣肘；金钱的干扰，某些“大款”开发商为追求高额利润、用金钱开道，违反规划的要求，大胆占用公共空间，减少房屋间距等；人际关系的干扰，本应拆除的几经周旋可以做出罚款的敷衍，使执法工作进退两难；领导行为的干扰，个别领导以发展经济或支持重点项目为掩护，带头违法。因此，一些违法当事人，则用领导违法的事例当作自己抗法的挡箭牌。

        3.5 城镇规划管理机制已不能满足小城镇的快速发展的需要
        规划起点较低及规划滞后于城市发展影响了政府对小城镇发展的宏观协调。小城镇体系规划滞后，致使小城镇规划缺乏宏观指导和协调，造成城镇体系层次不清，性质雷同，区域性基础设施重复建设，产业布局缺乏支撑等等，从客观上给小城镇政府进行地区发展的宏观决策带来不便。
规划编制与规划管理相脱节的现象，使规划实施的难度加大。目前，小城镇的规划编制的“流水线”式的管理模式，“面多加水、水多加面”的规划手段，“头疼医头、脚疼医脚”的实施做法，在小城镇规划管理的实践中，证明是存在诸多弊端的，是难以产生“精品”的。在实践中，规划师认为是管理人员不按规划执行，管理人员认为是规划的质量不高，其实，根本的原因却是在于规划的编制和规划的管理相脱节。这一点在小城镇的村镇规划管理中尤其突出。

        4、小城镇规划管理机制创新政策建议

        4.1 市（区）与镇两级政府及规划管理机构之间明确划分事权
        强化市（区）政府及市、区规划国土管理部门的宏观管理协调的职能。除重点地区及重大项目的“一书两证”的核发以外，县（市）规划行政主管部门对乡镇建设管理不再负责发放“一书两证”、“一书一证”，工作重点应转移到对乡镇建设工作的宏观指导，定期监督检查规划的实施，以及违法建设行为的查处上。
        村镇规划管理，必须由专门的规划国土管理分局行使集中统一的管理权。规划管理分局是最基层的规划国土管理部门，直接为镇、村的开发建设服务，应该在规划设计、地藉管理、地政监察和产权管理等方面发挥出更大的职能作用，从而保证村镇建设的有序进行，确保土地资源、资产的有效利用。

        4.2 完善规章制度，做到有章可循
        总结经验，尽快制定与小城镇规划管理相适应的可操作性强的法规和规章。以明确小城镇规划管理机构设置方式及不同层次管理职能的合理分工。

        4.3 改革现行小城镇规划管理机制，推行规划国土的三级垂直管理机制
        通过规划国土三级管理体制真正实现全市规划国土的集中统一管理。在村镇规划管理中，必须加强市政府对全市规划国土工作的统一领导和管理，明确各级政府、各个部门及其主要领导的责任，强化各级规划国土管理部门的职能和地位，充分发挥三级管理机构的作用，统一协调和指导村、镇（区）的城市建设。目前，深圳实行的规划国土三级垂直管理体制在加强城市规划和土地管理上表现出较好的成效，应将这种规划管理机制在珠江三角洲的小城镇规划管理中进行改进及推广，并在实践中不断完善和加强。

        4.4 加强政府财政对规划管理工作的经费支持，保证规划管理工作有序展开
        途径一、采用深圳模式，国土与规划机构合并后，除了财政统一负担的日常行政开支外，其他规划管理所需经费，如规划编制经费，从国土出让费中划拔出一定比例的经费，以支持相应规划管理工作的展开。
        途径二、规划管理机构在其为社会所提供的规划技术服务项目中收取一定的服务费用用以补充规划管理经费的不足。对在规划区内居住享受着总体规划成果和详细规划成果的单位和个人，应该对其享受的成果支付一定的费用。这种费用的支付不仅应在单位和个人需要进行建设时交纳市政配套费，规划咨询服务费，还应每年定期交纳，用于保障规划管理工作日常开支的需要。

        4.5 提高规划管理的科学性及合理性
        提高规划编制的起点，加大对规划的储备.小城镇政府应集中财力、人力、物力做好第二个近期建设规划的修订工作，对各级重点地区和重要项目的规划要达到修建性详细规划的要求，使规划有足够的“储备”，能适应小城镇各项建设的需要。
        应用新技术，引进高素质人才，引入规划管理的科学手段.借鉴发达地区经验，重视规划管理人才的引进工作，加强对现有人员的培训，以提高规划管理的工作质量。积极推广以计算机为重点的办公自动化技术。将3S技术引入规划设计及规划管理工作中，为提高规划设计及规划管理的工作效率提供技术支撑。

        4.6 协调小城镇规划管理与村民自身利益的关系
        改变村民居住方式，提高土地利用率，改善村镇面貌。加强对新型居住观念的宣传，改变村民传统的独家独处的居住方式。加快镇中心区内的各村的城市化进程。一是在户籍方面，旧村居民转变为城市居民；二是在土地方面，旧村集体土地转变为国有土地；三是在管理体制方面，旧村村委会转变为居委会；四是农村集体经济组织转变为城市股份经济实体；五是在物质形态方面，城中旧村转变为公共配套完善、环境优美的城市文明社区。

参考文献：
汪华， “小城镇规划管理的重点、难点与对策”  《规划师》 2003年第4期
黄瑛、龙国英，“建构公众参与城市规划机制” 《规划师》 2003年第3期
周进、黄建中，“‘规划行政权’与规划管理体制控讨” 《规划师》 2003年第1期
姚爱国， “关于建制镇人民政府行使城市规划管理权的法律思考”  《规划师》2002年第1期
赵崇仁、徐忠平 “深圳市村镇规划管理若干问题的思考”  《规划师》2002年第1期
龚立峰，“对小城镇规划管理体制改革的探讨”   《城镇建设研究》